关于“海关总署令第236号”第十八条规定之合法性思考

发布时间：2018-3-29 　发布人：李军 点击：1578

《中华人民共和国海关预裁定管理暂行办法》（即海关总署令第236号，下称《预裁定办法》）已于2018年2月1日起施行。《预裁定办法》的颁布实施，对于解决进出口企业面临商品归类、完税价格、原产地等问题的预处理，无疑开启了一个很好的通道，将在一定程度上增强企业对进出口贸易活动的可预期性，有利于企业防范和规避经营风险，促进我国进出口贸易的更好发展。然而，笔者仔细研究《预裁定办法》第十八条关于申请人对预裁定决定不服可向海关总署申请行政复议、对复议决定不服可依法向人民法院提起行政诉讼的规定后，却发现其在救济手段上似乎存有瑕疵；因为这样做，实际上是以海关总署部门规章的形式规定了海关行政复议作为行政诉讼的前置程序，似有不妥。

目前，法律层次上的复议前置主要体现在以下几种情形，譬如，对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的；纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议的；被审计单位对审计决定不服的；对治安管理处罚不服的；对国务院专利行政部门驳回申请的决定不服的；对价格违法的处罚不服的；等等。另外，诸如工伤保险、价格违法行为、外汇、宗教、盐业、水路运输、航道、企业法人登记等管理方面的行政处罚案件复议前置多体现在国务院行政法规及省级及较大的市级人大及其常委会制定的地方性法规规定中。

对于法规能否规定复议前置，一直颇有争议。认为有如此规定必要的理由是，行政复议和行政诉讼是解决行政争议的重要途径，行政机关事实上通常拥有更加精良的技术装备和更加专业的属员，相较而言，法院则未必具备这样的装备和专业人才优势。从这个意义上讲，规定复议前置，在某些专业性极强的领域内具有存在的合理性和必要性。然而，不容忽视的情况是，不少专业性也很强的领域内，解决争议的程序上却并没有设置复议前置；说明，复议前置也并非“华山一条路”。再说，如果过分强调由行政机关复议前置的优势因素；那么，不服复议结论本身又可提起行政诉讼而进入司法审查，岂不又回到了由欠专业的法院来审查专业的行政机关行政复议结论的悖论？法规不应设置复议前置程序的理由是，它实质上限制了相对人的行政诉讼权利，而行政诉权属于受宪法保障的行政相对人的基本权利。法院行使的行政审判权属于司法制度范畴，司法制度属于“法律绝对保留事项”，这在立法法第八条第(十)项中规定得非常清楚，即诉讼和仲裁制度只能由法律（国家基本法）予以规定。因此，授予法规设置复议前置程序的权限，有违宪法和立法法关于立法权分配的规定。从司法独立角度看，国务院的行政法规设置复议前置程序，涉嫌干预法院行政审判权的行使，有悖司法独立原则；从法制统一角度看，由省级或较大的市级人大及其常委会制定的地方性法规设置复议前置程序，则直接导致各地规定不一、各行其是的问题。

既然由法规规定行政复议前置存在上述不妥，并且呈逐渐减少趋势，那么，《预裁定办法》这一海关部门规章是否拥有该等权力就更值得商榷或深思了。依照立法法第八十条规定，部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项；不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。也就是说，行政复议前置的规定权不属于部门规章立法权限。尽管《预裁定办法》第十八条海关行政复议前置规定的法律依据似乎是海关法第六十四条，但是该条的完整表述是，“纳税义务人同海关发生纳税争议时，应当缴纳税款，并可以依法申请行政复议；对复议决定仍不服的，可以依法向人民法院提起诉讼”，显然是无法得出这样的结论——海关部门规章对非涉税且非争议之事项可以引用该条文。因为《预裁定办法》所涉范围均为非纳税且不属于争议事务，并未侵犯行政相对人的任何权利，其所起的作用仅属于事实上的预先确认，虽涉及的事项在后续的法律后果上可能与税有关（有无争议暂且不论），但绝不能因此而扩大解释为就是涉税问题。

综上，笔者以为，不妨把《预裁定办法》第十八条规定作如下调整，即申请人对预裁定决定不服的，可以向海关总署申请行政复议，也可以向人民法院提起行政诉讼。这样，似乎更能实现保障相对人合法权利之目的。（江苏赛杰Gamdom赛事比分所 李军撰稿）